jogbiztonsag-blog

[jogbiztonsag-blog]

Lex CEU az AB előtt!

Bár az előzetes értékelésünkkel szemben Áder János nem fordult Alkotmánybírósághoz a Lex CEU-ként elhíresült, a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosítása ügyében, későbbi értékelésünkben (belátva, hogy sajnos tévedtünk a köztársasági elnök vétóját illetően) leírtuk azt is, hogy utólagos normakontroll keretében - többek között - 50 országgyűlési képviselő is fordulhat a testülethez a törvény rendelkezéseinek alaptörvény-ellenességének megállapítása céljából. Már a héten is lehetett tudni, a parlamenti ellenzék egy része kész csatlakozni az LMP alkotmánybírósági indítványához, ami a mai napon meg is érkezett a testülethez, sőt, már az Alkotmánybíróság weboldalán az online böngészhető indítvány- és határozati nyilvántartásban is fellelhető, II/01036/2017-es ügyszám alatt. A helyzet sokkal rosszabb, mintha a köztársasági elnök fordult volna a testülethez, de közelről sem menthetetlen: eginkább úgy tudnánk leírni a helyzetet, hogy míg az elnöki indítvány esetében az Alaptörvényben lefektetett határidőkkel (30 nap) dolgozik a testület, úgy az ilyen indítványok esetében az Alkotmánybíróságot nem kötik határidők. A folytatásban gyors pillantást vetünk az indítványra és a lehetséges kimenetelekre is.

Az eljárás buktatói

Ahogyan korábban is írtuk: ebben az ún. utólagos normakontroll eljárásban az Alkotmánybíróságot határidők nem kötik. Bár elméletileg, az Alkotmánybíróság ügyrendje szerint lehetőség van soron kívüli eljárásra, ehhez a főtitkár, az ügyet előadó alkotmánybíró, a tanácsvezető kezdeményezésére, vagy saját hatáskörében az elnök döntésére van szükség. Bár érdekes volna tudni, a 15 alkotmánybíróból pontosan kihez került az ügy - hiszen az ő feladata lesz előkészíteni az ügyben a határozattervezetet - ezt hivatalos forrásokból nem lehet megtudni, általában csak a határozat nyilvánosságra kerülésekor derül ki. Mivel nincsenek pontos alaptörvényi vagy törvényi határidők, így ha sem gyorsított, sem soron kívüli eljárásra nem kerül sor, úgy sajnos az Alkotmánybíróság döntési hajlandóságai kifürkészhetetlenek. Korábbi, az ásotthalmi szabályozásról szóló posztunkban is jeleztük már, hogy az ombudsman indítványaival is igen nagyvonalúan bánik az Alkotmánybíróság. Ez fokozottan igaz az utólagos normakontroll-eljárásokra is, a Kúria egyetlen indítványa vagy épp más, országgyűlési képviselői indítványok is fekszenek már évek óta a testület fiókjaiban. A magunk részéről nem tartanánk elvetendőnek, ha a speciális, szűk indítványozói körre tekintettel az Alaptörvényben nem csak az előzetes normakontrollnak, de az utólagos normakontrollnak is határidőt szabna az alkotmányozó. 

Ennek megfelelően sajnos még egy átlagos elbírálási időt sem tudunk saccolni, hiába szól az ügyrend egyébként az eljárási határidőkről, az Alkotmánybíróság eljárása ezen a téren szinte nyomonkövethetetlen. És az sem bizonyíték semmire, hogy a testület tárgyalja az indítványokat: nem egy indítványt tudnánk mondani, amely már ötször-hatszor szerepelt az alkotmánybírósági teljes ülés napirendjén, mégsem sikerült arról döntést hozni. Ennek oka igen egyszerű: az Alkotmánybíróság létszámának “felduzzasztása” után (amikor 11 főről 15-re nőtt a testület tagsága) sokkal nehezebbé vált összehozni a többséget (8 alkotmánybíró támogató szavazatát) egy-egy ügyhöz. Ha egy alkotmánybíró teljes ülés elé visz egy ügyet, de ott nem értenek egyet az érvekkel és a meghozandó döntéssel, úgy azt a tervezetet az előadó bírónak újra kell írnia. Sokszor a bírók olyan sokszor nem képesek összehozni az áhított többséget, hogy végül “visszaadják” az ügyüket az azokat kiszignáló elnöknek. [Erről a dilemmáról beszélt Lévay Miklós, már leköszönt alkotmánybíró a Fundamentum c. folyóiratban, amikor felelvenítette: az önkényuralmi jelképeket tiltó Btk. tényállás 2012-es alkotmánybírósági megsemmisítő döntést csak sokadjára sikerült meghozni, és hogy ez sikerült, annak volt köszönhető, hogy nem a véleménynyilvánítás szabadságára, hanem a jogbiztonságra alapozta a megsemmisítést. Ugyan a véleménynyilvánítási szabadságra alapozott megsemmisítést tudta volna leginkább támogatni, az ügyet fontosabbnak tartotta a tudományos meggyőződésénél, és átírta a határozattervezetet.] Egyszóval azon túl, hogy az indítvány mit tartalmaz, más szempontok is érvényesülnek: így például az alkotmánybíróság döntési hajlandósága, a bírák politikai-értékrendi nézetei, vagy éppen az eljárást gyorsító-lassító törvényi környezet.

Természetesen indítványozói oldalon is van lehetőség a sürgetésre, illetve a hatályba még nem lépett rendelkezések esetében a hatálybalépés felfüggesztésére is. Utóbbi ugyan nagyon ritka (fontos ügyben legutóbb az Alkotmánybíróság a családok védelméről szóló törvény vizsgálata kapcsán döntött ilyenről), de nem kizárt, hogy az Alkotmánybíróság helyt adjon a kérelemnek. Ezen ideiglenes intézkedések viszont értelemszerűen a már hatálybalépett rendelkezéseket nem érinthetik. 

De mit is tartalmaz az indítvány?

Az indítvány elsődlegesen (szimbolikusan) azt kéri, hogy az Nftv.-t módosító törvényt (a “Lex CEU”-t) - az elfogadás módjára, a soron kívüliség körülményeire tekintettel - egészében, a kihirdetésére visszaható hatállyal semmisítse meg az Alkotmánybíróság. Másodlagosan kéri továbbá, hogy a nemzetközi egyezmény fennállását előíró szabályt, valamint azt a szabályt, amely szerint külföldi felsőoktatási intézmény akkor működhet, ha a székhelye szerinti országában “ténylegesen” is folytat felsőoktatási tevékenységet semmisítse meg; valamint, hogy semmisítse meg a föderatív államra vonatkozó szabályokat, és az átmeneti rendelkezéseket is, illetve, hogy függessze fel a még hatályba nem lépett rendelkezések hatálybalépését. Az indítvány a másodlagos okokat a tanulás és tanítás szabadsága [Alaptörvény X. cikk (1) bekezdés], a tudományos kutatás szabadsága [Alaptörvény XI. cikk (1) bekezdés], a diszkrimináció-tilalmat rögzítő alaptörvényi rendelkezés [Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdés], valamint a jogorvoslathoz való jog [Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdés] sérelmére alapozza.

Ugyan az elfogadás körülményeit is méltatlannak tartottuk, de az ezzel kapcsolatos kérelemnek aligha fog helyt adni az Alkotmánybíróság, az ilyen kérdésekben általában - leszámítva a kirívó eseteket - tartózkodóan nyilvánul meg a testület. Azzal viszont már korábban is egyetértettünk, hogy az indítvány legerősebb ütőkártyája az Alaptörvény X. cikke lehet, amely biztosítja az egyetem számára a tanítás szabadságát. Akkor is fontosnak tartottuk kiemelni: a CEU alapjoggyakorlása lényegében Magyarország Kormánya - és az USA kormánya - diszkrecionális döntésétől függene. Olyan önkényes feltételhez köti tehát a jogalkotó alapjog gyakorlását, amely a CEU hatókörén kívül esik. Alapvető jog gyakorlása márpedig nem köthető állami diszkrécióhoz - ha úgy tetszik az állam jóindulatához -, az ilyen korlátozások önkényesek, messze túlmutatnak a szükséges és arányos korlátozásokon. Az indítvány ezen is túlmegy: mivel a törvény a föderális berendezkedésű államok esetében teljesíthetetlen feltételt tartalmaz, a Lex CEU a jogbiztonság követelményét is sérti.

Bár az indítvány minden elemét elbírálásra és vitára érdemesnek tartjuk (így például a diszkrimináció-tilalmat is), valószínűleg a fenti alapjogsérelem orvoslását még egy olyan jobbra tolódó, konzervatív felfogású alkotmánybíróságnak is komolyan kell vennie, mint amilyen a magyar Alkotmánybíróság. Az alapjogok állami önkénytől függő gyakorlását éppen egy magát konzervatívnak, a jogalkotó nagyfokú szabadságát tiszteletben tartó, szuverenitáspárti alkotmánybíróságnak kellene megakadályoznia. Ez ugyanis se nem több, se nem kevesebb mint a jogállami minumum.

[jogbiztonsag-blog]

Védhető-e a köznyugalom? - Gulyás-ügy margójára

Gulyás Márton és Varga Gergő ügye nagy port kavart: a kormánypárti sajtó egyenesen anarchistának, az ellenzék mártírjának és köztörvényes bűnözőnek titulálta a két aktivistát. Sokan azonban az eljárás jogszerűségét és tisztességes voltát, illetve az ügyben eljáró bíró elfogulatlanságát kérdőjelezték meg. A Vastagbőrön jelent meg először, hogy az ügyben eljáró Hornyák Szabolcs bíró - az interneten is nyilvánosan elérhető - 2010-ben megvédett PhD-értekezésében a köznyugalom elleni bűncselekményeket vizsgálta, amelyben - többek között - a garázdaság Btk.-beli tényállásának alkotmányosságát firtatta. Többen elfogultságot, köpönyegforgatást kiáltanak a dolgozat megállapításai hallatán - de vajon jogosan? Bejegyzésünkben megpróbálunk néhány közjogi szempontot felvillantani.

I. Kell-e nevelni a társadalmat büntetőjogi eszközökkel?

Hornyák bíró dolgozata korrektül áttekinti a tényeket: ugyan voltak jogtörténeti előzményei a garázda jellegű cselekményeknek (így például a Csemegi-kódexben is tilalmazott közbotrányokozás), kifejezetten a garázdaság “kriminalizálására” - szovjet mintára - csak az ötvenes években került sor. A dolgozat is felidézi: a garázdaság büntethetőségét a szocialista állam nevelő funkciója igazolta. Ugyan a rendszerváltással a szocializmusnak vége szakadt, de a garázdaság mégis a magyar jogrend része maradt. A 2012 óta hatályos Btk. - lényegében a korábbi, 1978. évi Btk.-val megegyezően - a következők szerint határozza meg a garázdaság tényállását:

339. § (1) Aki olyan kihívóan közösségellenes, erőszakos magatartást tanúsít, amely alkalmas arra, hogy másokban megbotránkozást vagy riadalmat keltsen, ha súlyosabb bűncselekmény nem valósul meg, vétség miatt két évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.

459. § (1) E törvény alkalmazásában: (...) 4. erőszakos magatartásnak minősül a más személyre gyakorolt támadó jellegű fizikai ráhatás is, abban az esetben is, ha az nem alkalmas testi sérülés okozására;

A fentiek alapján tehát a hatályos Btk. garázda magatartásnak az olyan magatartást tekinti, amely kihívóan közösségellenes és erőszakos, és amely alkalmas arra, hogy másokban (így bárkiben) legalább megbotránkozást vagy riadalmat keltsen.  A “kihívóan közösségellenes” fordulat a Btk. miniszteri indokolása szerint azt feltételezi, hogy valamilyen a “társadalmi együttélés szabályaival összeegyeztethetetlen” magatartást tanúsít az elkövető, ez azonban önmagában nem elég a bűncselekmény megvalósulásához: szükséges, hogy ez a kihívóan közösségellenes magatartás egyúttal erőszakos is legyen, illetve, hogy objektíve alkalmas legyen arra, hogy másokban riadalmat vagy megbotránkozást keltsen. 

Hornyák bíró dolgozata azt a kérdést teszi fel: vajon meg lehet-e tölteni a garázdaság törvényi tényállását olyan objektív tartalommal, amely kizárja az önkényességet, emellett pedig minden elkövetővel szemben egységes mércét határoz meg? A dolgozat válasza szerint nem, és ettől a mi véleményünk sem áll távol. A garázdaság megítélésekor épp az a baj, hogy túl tág teret az a jogalkalmazói jogértelmezésnek - kihívóan közösségellenes lehet bármi, amit a jogalkalmazók annak tekintenek. A törvény szerint ráadásul erőszakos lehet az a fizikai ráhatás is, amely egyébként testi sérülést nem okoz. Ez utóbbi egyébként a Gyurcsány-kormány közrendvédelmi csomagjának részeként elfogadott, Lex tojásként gúnyolt büntetőjogi rendelkezés továbbélése.

De hogy miért van szükség egyáltalán a garázda cselekmények büntethetőségére? A büntetőjog rendszerében alapvető követelmény, hogy a jogalkotó az egyes cselekmények büntethetővé tétele során valamilyen “jogi tárgy” védelme érdekében járjon el. Így lehet védett jogi tárgy az emberi élet, a testi épség, vagy éppen az alkotmányos rend. A garázdaság esetében ez a védett jogi tárgy maga a köznyugalom. De miért van szükség a köznyugalom büntetőjogi védelmére? Miért nem elegendő a köznyugalmat más jogi eszközökkel - akár szabálysértési szankciókkal - védeni? 

“A „közösség nyugalma” megfoghatatlan, túlontúl absztrakt kategória, egy olyan fikció, amelynek további fenntartása csak egyetlen indokkal igazolható: ha a büntetőjogot valóban eszköznek tekintjük az állampolgárok helyes irányú nevelésére. Ettől pedig a magunk részéről már a korábbiakban határozottan elzárkóztunk.” (164. o.)

Az értekezés is hasonló kérdéseket vet fel akkor, amikor amellett érvel, hogy a közösség nyugalma, mint jogi védelmet igénylő tárgy túlontúl absztrakt, márpedig az ilyen értékek védelmének csak akkor lehet helye, ha a büntetőjogra nem ultima ratio-ként (azaz végső eszközként a büntetni rendelt magatartások megtorlására), hanem az állampolgárok nevelésére alkalmas eszközként tekintünk. E nézettel maximálisan egyet tudunk érteni - igen régóta valljuk azt a nézetet, hogy a köznyugalom elleni bűncselekmények, de különösen a garázdaság bűncselekményként történő fenntartása a modern korban (és legfőképpen a rendszerváltást követő huszonhetedik évben) nem indokolható. A büntetőjognak nem lehet célja a társadalom nevelése, ahogy hasonlóan túlzott elvárás az is, ha a büntetőjogot a köznyugalom védelmére alkalmas eszköznek tekintjük. 

A fentieken túl elmondható, hogy a határozatlan tartalmú jogszabályok egyértelműen a jogbiztonság (a normavilágosság) követelményét sértik. Mi úgy gondoljuk, a jogalkotónak felül kellene vizsgálnia a garázdaság törvényi tényállását, és az egyes, pontosan körülhatárolt garázda jellegű cselekményeket más eszközökkel kellene kezelnie: szabálysértési vagy éppen más közigazgatási jellegű szankciókkal. Jól látható, hogy a garázdaság sokszor más bűncselekményekkel jár együtt, így például rongálással vagy testi sértéssel. A látszólagos halmazatokat elkerülve a jogalkotónak egyértelművé kellene tennie, hogy a büntetőjogi felelősségre vonásnak csak az objektíve megállapítható cselekményekért kellene járnia: így a bizonyos értékhatárt meghaladó rongálásért, a testi sértésért vagy bármely más olyan büntetőjogi értelemben meghatározható magatartásért, amelyet a Btk. egyébként egzakt módon szabályoz. 

II. A bíró lelkiismerete, avagy az alkotmányos értelmezés követelménye

A Vastagbőr cikke nyomán sokakban felmerült a kérdés: ha a bíró személyesen így vélekedett a törvényi tényállás tarthatatlanságáról, úgy miért alkalmazta azt? A válasz egyszerű: jogállami működésben a bírói magánvéleménynek, magánérdeknek nem lehet helye a bírósági ítéletekben, ebben a tekintetben az Alaptörvény is világosan fogalmaz:

26. cikk

(1) A bírák függetlenek, és csak a törvénynek vannak alárendelve, ítélkezési tevékenységükben nem utasíthatóak. A bírákat tisztségükből csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet.

Ebben az eljárásban tehát a bíró nem az a magánszemély, aki 2010-ben PhD-értekezést írt a köznyugalom elleni bűncselekményekről. A bíró a büntetőeljárásban egy pártatlan, független szereplő, aki megállapítja az elkövetők büntetőjogi felelősségét vagy annak hiányát, illetve garantálja eljárás tisztességességét is. Természetesen a bíró, ha alaptörvény-ellenes jogszabályt kellene alkalmaznia, az Alkotmánybírósághoz is fordulhat. A magunk részéről ugyanakkor kétségesnek tartanánk az alkotmányossági kontroll kimenetelét: a garázdaság olyan régóta és olyan gyakran megállapított cselekmény, amelyre vonatkozóan talán még egy, a jelenleginél jóval aktivistább szemléletű Alkotmánybíróság sem mondaná ki, hogy az nem felel meg a jogbiztonság követelményének. 

Természetesen nem gondoljuk, hogy egy ilyen vizsgálatnak ne lehetne alkotmányjogi alapja: az Alkotmánybíróság igen szigorú mércét határozott meg a büntetőjogi tényállások alkotmányossági vizsgálata kapcsán, azonban mindeddig következetesen kiállt amellett is, hogy az egyes tényállások alkotmányosságát csak igen kirívó esetekben hajlandó vizsgálni. Az Alkotmánybíróság tehát önkorlátozó álláspontot képvisel: a jogalkotó mérlegelési szempontjait nem bírálja felül mindaddig, amíg a szankciórendszer koherenciájának, és ezáltal a jogbiztonságnak a sérelmét nem észleli. Többek között például ennek köszönhetően semmisítette meg az önkényuralmi jelképek nyilvános használatának tiltásáról szóló rendelkezést az Alkotmánybíróság 2012-ben, annak ellenére, hogy a véleménynyilvánítás szabadságával összefüggésben már jóval korábban megállapította, hogy az megfelel az alaptörvénynek. Így tehát példa mégis akad arra, hogy a jogalkalmazói gyakorlat határozatlansága miatt az Alkotmánybíróság közbeavatkozott, nehéz ugyanakkor nem figyelembe venni azt a tényt is, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) Magyarországot érő elmarasztaló ítéletei is erősen sarkallták az Alkotmánybíróságot, hogy az önkényuralmi jelképek esetében ezt a - politikai viharokat okozó - döntést meghozta.

Mi inkább arra hívnánk fel a figyelmet, hogy mindaddig, ameddig a garázdaság (és minden, a garázdasághoz hasonlóan megfogalmazott bűncselekmény, így például a közösség tagja elleni erőszak) a magyar jogrend része, addig a bíróságok csak és kizárólag annyit tehetnek, hogy Alaptörvény-konform módon ítélkeznek. A meghozott ítélettel nem az a baj, hogy az ítéletet jegyző bíró korábban vállalta azt a tudományos vélekedését, hogy a garázdaság tényállása a jogbiztonság szempontjából tarthatatlan. Ha az ítélettel van baj, az az, hogy a bíró meg sem kísérelte az ügyet alapjogi dimenzióba helyezni, és akár még a változatlanul elmarasztaló döntését erről az oldaláról is megvilágítani. (Mi ugyan az írásba foglalt ítéletet nem láttuk, de a tárgyalási videókból kitűnik, hogy a terheltek védői igenis hivatkoztak alapjogi összefüggésekre.) 

28. cikk

A bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak.

Az Alaptörvény 2012. január 1-jei hatálybalépése óta ugyanis az Alaptörvény megköveteli, hogy a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét a jogszabályok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezzék. Ez az alaptörvényi kötelezettség teremti meg az ún. valódi alkotmányjogi panasz benyújtásának lehetőségét is, ugyanis ez esetben az indítványozó arra hivatkozik, hogy a bírói döntés alaptörvény-ellenes volt. 

Az Alaptörvény 28. cikke szerinti kötelezettség azt jelenti, hogy az ítélkezésben meg kellene jelenniük az alapjogi szempontoknak is: ha a bírák észlelik, hogy egy cselekmény alapjogok gyakorlásával áll összefüggésben - így például a gyülekezési joggal és a véleménynyilvánítás szabadságával - úgy azt nem hagyhatják figyelmen kívül. Megfelelően indokolva, az alapjogok összemérésével, az egyes szabadságjogok gyakorlásának, határainak megfelelő kijelölésével a garázdaság tényállásának is megtalálható volna az alkotmányos értelmezése. Csak bátorítani tudjuk a bírákat, hogy az ilyen ügyekben ne óvatoskodjanak, hiszen ahogy az a jelen ügyben hozott ítéletből is kitűnik: a büntetőjog a végső eszköz, amely eszközzel komoly felelősség is jár. És ugyanígy várjuk az Alkotmánybíróságtól is, hogy a hozzá az ún. valódi alkotmányjogi panasszal fordulók tekintetében is segítsen a fent vázolt játéktérben úgy alakítania a gyakorlatát, hogy ahhoz a bíróságok megfelelően igazodni tudjanak. Nem könnyű feladat: de jogállamban csak ez az út járható.

[jogbiztonsag-blog]

Alaptörvény-ellenes az ásotthalmi rendelet

Az Alkotmánybíróság ma nyilvánosságra hozott határozatában (15-0 arányban, 5 párhuzamos indokolással) megállapította, hogy alaptörvény-ellenes az az ásotthalmi szabályozás, amely szerint tilos közterületen a müezzin tevékenysége, a burka és a csador viselése, valamint bármilyen olyan jellegű propaganda-tevékenység megvalósítása, amely a házasság intézményét nem egy férfi és egy nő között létrejött életközösségként mutatja be. Az Alkotmánybíróság az az alapvető jogok biztosának indítványa alapján, soron kívüli eljárásban hozta meg döntését. Ugyanez a gyors és határozott fellépés ugyanakkor - sajnos - a Kormányról nem volt elmondható. A Kormány - mint a közigazgatás legfőbb szerve - a jogszabályok mögé bújva “várakozott”, húzva az időt, hátha valamelyik másik indítványozásra jogosult szereplő révén az ügy az Alkotmánybíróságra kerül. A folytatásban kifejtjük, miért is volna nagyon veszélyes és rossz, ha ez a gyakorlat a jövőben is folytatódna.

Üdvözöljük az Alkotmánybíróság döntését, tekintettel arra is, hogy az ombudsmani indítványra példás módon, igen rövid időn belül reagált a testület. Sajnos ugyanez nem mondható el a biztos által benyújtott azon négy indítványról, amelyekről a mai napig nem hoztak döntést: ilyen a közeli hozzátartozó foglamával kapcsolatos (az azonos nemű párok kizárása a közeli hozzátartozók Ptk.-beli fogalmából), a szociális törvénnyel kapcsolatos, a korlátlan ideig tartó előzetes letartóztatást is lehetővé tevő rendelkezések megsemmisítésére irányuló, illetve a csoportos kiutasításról szóló indítvány. A felsorolt indítványokból a legrégebbiek 2013 óta fekszenek a testület asztalán, van olyan, amely még a teljes ülés napirendjén sem szerepelt, vagyis ezekkel az indítványokkal az Alkotmánybíróság - törvényi határidő hiányában - érdemben egyáltalán nem foglalkozott.

Az ombudsmani indítványozást - és a gyors alkotmánybírósági eljárást is -mindenesetre dicséret illeti, tekintve, hogy az Alaptörvény 24. cikk e) pontja a Kormányt is feljogosítja arra, hogy utólagos normakontrollt kezdeményezzen, ennek ellenére a Kormány elzárkózott attól, hogy egyértelműen állást foglaljon az ügyben. A Kormány ez ügyben ugyanis nem fordult az Alkotmánybírósághoz. A Kormány álláspontja az önkormányzati rendeletek esetében egyértelmű: a gyakorlat alapján a Kormány mindig kivárja, hogy a megfelelő fórumokon keresztül “értesüljön” az önkormányzati rendelet alaptörvény-ellenességéről. Ez a gyakorlatban igen hosszú folyamat, a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) 129. § d) pontja alapján a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter (azaz a belügyminiszter) “a kormányhivatal javaslatának megvizsgálását követően - a feltételek fennállása esetén - kezdeményezi a Kormánynál annak indítványozását, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja felül az önkormányzati rendelet Alaptörvénnyel való összhangját”. Ez az igen bonyolult mondat annyit jelent, hogy a Kormány az Mötv. szerinti eljárásban akkor kezdeményezi egy önkormányzati rendelet alkotmányossági vizsgálatát, ha a kormányhivataltól olyan jelzés érkezik, hogy ezt érdemes megtennie. 

A fentiekben leírt eljárás természetesen a normális jogállami működésben egy bevett és tartható eljárás lehet, hiszen nem ugyanaz a megítélése egy helyi adókról, vagy éppen más helyi közügyeket érintő önkormányzati rendeletnek, mint egy olyan helyi rendeletnek, amelyet nyilvánvalóan - politikailag motiváltan - az irányadó alaptörvényi és törvényi felhatalmazás keretein szándékosan túlterjeszkedően alkottak meg. Magyarország Alaptörvénye ugyanis egyértelműen meghatározza, hogy mely tárgykörökben alkothat helyi önkormányzat rendeletet:

I. cikk

“(3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható.”

32. cikk

“(2) Feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot.

(3) Az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes.”

Világosan látható tehát, hogy a helyi önkormányzat törvényi felhatalmazás nélkül - közvetlenül az Alaptörvény felhatalmazásából fakadóan - csak a törvényben nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, valamint törvényi felhatalmazás alapján alkothat rendeletet. Míg az első esetben ún. eredeti jogalkotói hatáskörről, az utóbbi esetben pedig ún. származékos, vagy törvényi felhatalmazáson alapuló jogalkotásról beszélhetünk. Ha egy önkormányzati rendelet nem törvényben nem szabályozott helyi közügyet érint, vagy azt közvetlenül nem valamely törvény általi felhatalmazás alapján hozták létre, úgy az az önkormányzati rendelet már ezen okokból is alaptörvény-ellenes. 

Az ásotthalmi rendelet lényegét tekintve egyik kategóriába sem fér bele: egyrészt nem törvényben nem szabályozott helyi közügyet szabályoz, hiszen a bevezető rendelkezései szerint is felhatalmazáson alapul, másrészt, bár a rendeletet törvényi felhatalmazás alapján alkották meg, végeredményként a rendelet a megjelölt törvényi felhatalmazáson (a közösségi együttélés alapvető szabályait meghatározni kívánó rendelet) messze túlterjeszkedett azzal, hogy csak törvényben korlátozható alapvető jogok korlátozásáig merészkedett. 

Bár az ásotthalmi rendelettel érintett szabadságjogok (vallásszabadság, véleménynyilvánítás szabadsága) védelme klasszikusan az ombudsmani jogvédelem terepe, az ásotthalmi önkormányzati rendeletet nehéz volna nem a jogállam elleni támadásként értelmezni. Egy olyan helyzetben, amikor egy önkormányzat a számára biztosított, felhatalmazáson alapuló jogalkotási kereteket szándékosan megszegi, úgy véljük, hogy a Kormánynak kötelessége az ilyen rendeletekkel szemben érdemben, haladéktalanul fellépni. Az ásotthalmi rendelet ráadásul nem csendben, hanem igen nagy médiavisszhang közepette született meg, így nem fogadható el az az érvelés sem, amely szerint e tényről a Kormány ne szerezett volna tudomást.

Az Alaptörvény 24. cikke egyértelműen megjelöli a Kormányt, mint az utólagos normakontroll-eljárás kezdeményezésére jogosult szervet; az Mötv. 129. § d) pontja szerinti folyamat tekinthető akár főszabálynak is, olyan eljárásrendnek, amelyben a Kormány az önkormányzatok törvényességi felügyeletét ellátó kormányhivatal útján - annak szakmai véleményével - tudomást szerez egy rendelet Alaptörvénybe ütközéséről. A Kormány ugyanakkor nem csak akkor támadhat meg egy önkormányzati rendeletet az Alkotmánybíróság előtt, ha az a kormányhivatal jelzése alapján a tudomására jut. A Kormány maga is, ezen eljárásrendtől függetlenül, az Alaptörvény 24. cikk e) pontja alapján biztosított indítványozói jogosultságából fakadóan önállóan is kérheti az Alkotmánybíróság vizsgálatát. Ezen utóbbi, általunk javasolt eljárásrendet a Kormánynak legalábbis az ilyen kivételes helyzetekben szükséges volna követnie. A gondolatkísérlettel élve, ha gombamódra szaporodva több száz önkormányzat hozna hasonló szabályozást (sőt, ténylegesen éltek volna a rendelet adta büntetés jogával), úgy a Kormány akkor is arra várt volna, hogy az érintett kormányhivatalok útján “értesüljön” az ilyen rendeletekről? 

Az Alkotmánybíróság végül kimondta: az önkormányzatok nem alkothatnak közvetlenül alapjogot érintő, illetve korlátozó szabályozást, mivel az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése alapján az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, ennél fogva az ásotthalmi rendelet alaptörvény-ellenes volt, azt a kihirdetésére visszaható hatállyal megsemmisítette. A döntés üdvözlendő, ugyanakkor csak remélni tudjuk, legközelebb az ilyen direkt módon a jogállami működés ellen irányuló önkényes jogi normák esetében nem az alapvető jogok biztosának jóindulatára és szemfülességére kell majd appellálnia azoknak, akik az ilyen alkotmányos jogokat sértő rendeletek alapján jogsérelmet szenvednek el.

[jogbiztonsag-blog]

Lex CEU - hogyan tovább?

Előző posztunkban azt állítottuk, hogy nagy valószínűséggel a köztársasági elnök nem írja alá a Lex CEU-ként emlegetett, a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló törvényt. Sajnos tévedtünk e téren, mivel a köztársasági elnök tegnap este - viszonylag későn, szinte az utolsó pillanatban - ellátta kézjegyével az Nftv. módosítását, minderről pedig elnöki nyilatkozatban tájékoztatta a közvéleményt. 

Az elnöki nyilatkozat nem rendelkezik semmilyen jogi kötőerővel, így a bővebb elemzésére sem vállalkoznánk - ezt meghagynánk esztétáknak, közíróknak vagy éppen az utókornak -, annyit viszont megjegyeznénk, hogy azt sajnálattal vettük tudomásul, hogy Áder a következők kategorikus kijelentésére is vállalkozott:

“Megállapítottam, hogy a törvénymódosítás a tanulásnak és tanításnak az Alaptörvény X. cikkében rögzített szabadságát nem sérti.”

Óvnánk mindenkit - így magunkat is - attól, hogy kategorikusan megállapítsuk, valamely törvény biztosan ellentétes az Alaptörvénnyel, hiszen mindenkire kötelező hatállyal ezt csak az Alkotmánybíróság tehetné meg. Áder nyilatkozata így kissé furcsa módon egy még közelről sem befejeződött alkotmányossági vitának a végére akar pontot tenni azzal, hogy kifejezetten “megállapította” a törvénymódosítás alkotmányosságát. Különösen aggályos ez annak fényében is, hogy egyébként az elnöki nyilatkozat - műfajából fakadóan - nyilvánvalóan nem tartalmaz a fenti állítás alátámasztására szolgáló érveket sem. Sajnos nem ez az első ilyen tartalmú Áder-nyilatkozat, a paksi erőmű bővítésével kapcsolatos adatok titkosításáról szóló törvényt is a fentiekhez hasonló kommentárral írta alá.

A fentiek mellett Áder reagált a felkészülési idővel kapcsolatos aggályokra is:

“Azért, hogy senkiben szemernyi kétség se maradjon az iránt, hogy a Magyarországon működő külföldi egyetemeken folyó magas színvonalú munka folytatásának feltételei továbbra is biztosítottak lesznek, felkérem Magyarország Kormányát, hogy az érintettekkel haladéktalanul kezdje meg a tárgyalásokat az új törvényi rendelkezések végrehajtása érdekében. Meggyőződésem, hogy kölcsönös jó szándékkal és közös akarattal a törvényben biztosított határidőn belül ez megoldható.”

Áder tehát ugyan pedzegeti, hogy a törvényben biztosított határidő mintha kevés lett volna, ugyanakkor bízik abban - feltételezve a “jó szándékot” - hogy a kellő felkészülési idő követelménye nem sérült, a felek pedig közös akarattal képesek lesznek a mindössze hat hónapos határidő alatt megegyezni. Megjegyezzük, ha Áderben e téren kétely merült fel, úgy önmagában a felkészülési időre tekintettel bármelyik rendelkezésre álló vétót választhatta volna. 

Ahogy a poszt címében is megjelenik, a kérdés most mégis az: hogyan tovább? 

Nyilvánvaló, hogy a CEU-nak a majdan bekövetkezendő jogsérelmével kapcsolatban lehetősége lesz az Alkotmánybírósághoz fordulni. Ehhez azonban el kell jutnia odáig, hogy az Oktatási Hivatal az új törvényi szabályoknak való meg nem felelés miatt ne adja ki számára a működési engedélyt, valamint, hogy ezt a hatósági határozatot a CEU bíróságon támadja meg. Ha bírósági szakaszba kerül az ügy, ott már az ügyben eljáró bíró is felfüggesztheti az eljárását és kérheti az Alkotmánybíróság döntését, de fontos, hogy ebben az esetben a bíró csak az általa ténylegesen alkalmazott rendelkezések tekintetében kérhet alkotmányossági vizsgálatot (az Nftv. új 76. § (1) bekezdésében foglalt követelmények azonban feltehetőleg ilyen rendelkezések lesznek). Ha erre nem kerül sor, úgy a CEU-nak kizárólag alkotmányjogi panasz keretében van lehetősége Alkotmánybírósághoz fordulni. Fontos különbség, hogy míg a bírói kezdeményezésnél 90 napja van a testületnek dönteni, addig alkotmányjogi panasz esetén az Alkotmánybíróságot határidő nem köti, a panaszos pedig csak jóval szűkebb körben - kizárólag az Alaptörvényben biztosított jogok sérelmére tekintettel - kérheti az alkotmányossági vizsgálatot. 

Természetesen a fentieken túl az alapvető jogok biztosa és az országgyűlési képviselők egynegyede (azaz 50 képviselő) is indítványozhatja, hogy az Alkotmánybíróság az új törvényi szabályokat vizsgálja meg. Míg az ombudsmani indítvány esélye kapcsán nehéz az esélyeket megítélni (minden az ombudsmani szerepfelfogástól és az ügy személyes megítélésétől függ), addig a képviselői indítvány esetében az esély jóval nagyobb, tekintve, hogy az ellenzéki pártok is hevesen támadták a törvénymódosítást. Utóbbi esetben csak az a kérdés, hogy mit tartalmaz majd az az indítvány, amelyet ötven képviselő hajlandó lenne aláírni.

A CEU a hazai jogorvoslatok kimerítését követően a strasbourgi székhelyű Emberi Jogok Európai Bíróságához (EJEB) is fordulhat, könnyen elképzelhető ugyanis, hogy az EJEB megállapítaná a megkülönböztetés tilalmának, valamint a - véleménynyilvánítás szabadáságán keresztül - a tudományos élet szabadságának sérelmét is. 

Fotó: MTI / Beliczay László

[jogbiztonsag-blog]

Lex CEU - avagy a tanítás szabadsága alapjogi mérlegen

Csak alig egy napja, hogy az Országgyűlés kivételes eljárás keretében elfogadta a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló T/14686. számú törvényjavaslatot, mégsem mondhatjuk, hogy az ügy végére pont került volna. A magyar sajtóban már sokféle írás született a törvényjavaslat oktatás- és társadalompolitikai hatásairól, de az alkotmányossági kockázatokról szinte alig jutott el valami az ügy iránt érdeklődő, vagy éppen a CEU sorsáért aggódó olvasókhoz. Most megpróbáljuk - a teljesség igénye nélkül - közérthető módon számbavenni, milyen lehetséges következményei lehetnek az elfogadott törvényjavaslatnak.

A törvényjavaslat tárgyalásával annyira kapkodtak a honatyák, hogy e bejegyzés írásakor a törvényjavaslat parlamenti adatlapján még a zárószavazásra bocsátott ún. egységes javaslat sem elérhető, holott a képviselők egyébként erről, a módosító indítványokkal duzzasztott változatról szavaztak. Mindezek ellenére a táncrend a következőként alakul: az Országgyűlés elnökének, Kövér Lászlónak öt nap áll rendelkezésre a törvényjavaslat aláírására (és e határidőt általában - ritka kivételektől eltekintve - ki is szokta használni a házelnök), hogy aztán e formális szignó után a köztársasági elnök, Áder János térfelére pattogjon át a labda. A köztársasági elnök két dolgot tehet: vagy aláírja a törvényt vagy valamilyen okból él a számára az Alaptörvényben biztosított vétó lehetőségével. E blog szerzői úgy vélik, hogy a köztársasági elnök a törvényt nagy valószínűséggel nem fogja aláírni, hanem vagy visszaküldi azt az Országgyűlésnek megfontolásra (”politikai vétó”), vagy megküldi a törvényjavaslatot az Alkotmánybíróságnak, hogy bizonyos rendelkezéseiről megállapíttassa azok alaptörvény-ellenességét (”alkotmányossági vétó”). Ha fogadnunk kellene, úgy nagyobb valószínűséggel mondanánk, hogy a köztársasági elnök inkább a puhább, egyet nem értésre alapuló vétó lehetőségével él majd, ugyanakkor alkotmányossági szempontból az optimális megoldás mégis az volna, ha az ügyet végső soron az Alkotmánybíróság döntené el. Csak remélni tudjuk, hogy a köztársasági elnök bátor döntésével példát mutat majd a kétkedőknek, és egy jogilag megfelelően alátámasztott, érdemi indítvánnyal járul hozzá a politikai síkon zajló vita jogi rendezéséhez.

A) Politikai vétó

Ha Áder János első elnöki ciklusának statisztikáit végignézzük, látható, hogy Áder a várhatónál talán jóval aktívabb volt politikai vétók tekintetében (összesen 28 alkalommal élt e lehetőségével az elnök). Így vetett véget az Országgyűlés a zárószavazások előtt benyújtott koherenciazavarra hivatkozó módosító javaslatok rendszerének, illetve hasonlóképpen - lényegében alkotmányossági érvelésre alapozva - akasztotta meg a Lex Átlátszóként emlegetett, a visszaélésszerű adatigénylőkre vonatkozó szabályozás elfogadását is. Igaz, az utóbbi törvényjavaslatot átdolgozott formában végül elfogadta az Országgyűlés, de az így elfogadott második változat már jóval enyhébb szabályozást eredményezett az első körben célzott, lényegében az információszabadságot felszámoló tervezet helyett. A politikai vétónak tehát sajátos helye van a magyar közjogi rendszerben, mindez azonban nem jelenti azt, hogy a politikai vétó minden alkalommal sikerre is vezeti az elnököt. Hiába dobta vissza Áder János a szélerőművek megszüntetéséről szóló törvényt, az Országgyűlés másodjára is, szinte változatlan formában elfogadta azt. A politikai vétó tehát inkább a puhább, figyelmeztető jellegű állásfoglalást jelent az elnök részéről, még akkor is, ha egyébként az elnöki visszaküldő levelekben olykor alkotmányossági érvek is felfedezhetőek. A politikai vétóval tehát csak annyiban érdemes foglalkoznunk, hogy amennyiben Áder János ezt az utat választja, úgy ezt követően csak igen szűk körben fordulhat Alkotmánybírósághoz. Az Alaptörvény 6. cikk (9) bekezdése alapján, ha a visszaküldés folytán a törvény módosítására sor kerül, úgy kizárólag csak a módosított rendelkezések tekintetében kérhető az alkotmányossági vizsgálat. Ha az Országgyűlés a törvényt nem módosítja, hanem változatlan formában fogadja el, úgy kizárólag csak a törvény elfogadására vonatkozó formai követelmények megsértése okán (ún. közjogi érvénytelenség miatt) fordulhat a taláros testülethez.

B) Alkotmányossági vétó

Fontos megjegyezni, hogy az esetlegesen benyújtandó alkotmánybírósági indítvány sikeressége nagymértékben függ a köztárasági elnök által benyújtott indítvány minőségétől, megalapozottságától is. Ha a köztársasági elnöki indítvány csak szolidabb, kisebb jelentőségű, kevésbé alátámasztható kérdésekben kéri az alaptörvény-ellenesség megállapítását, az még az indítvány sikere esetén sem jelenti, hogy a CEU megmenekül a jogalkotó szándékaitól. Így például, ha a köztársasági elnök csak a kellő felkészülési idő hiányára, vagyis arra hivatkozna, hogy az Nftv. módosításával megalkotott új szabályok alapján mindössze hat hónapja van a CEU-nak rendeznie a működését, úgy az csak időhúzásra volna elegendő. Természetesen nem gondoljuk, hogy egy ilyen indítványnak ne kellene érveket tartalmaznia a kellő felkészülési idővel kapcsolatban, ugyanakkor az indítvány sikere azon áll vagy bukik, hogy az indítvány mennyire képes sokrétűen alátámasztani az elfogadott törvénnyel szemben fennálló alkotmányossági aggályokat. Az még első ránézésre is nyilvánvaló, hogy az elfogadott törvény jóval több alkotmányossági problémát rejt magában, így ha mi írnánk a köztársasági elnöki indítványt, úgy a számbavehető legerősebb érvekkel támadnánk meg a már elfogadott törvényt.

Sok szó esett a sajtóban a törvény diszkriminatív jellegéről (1). A diszkrimináció-tilalommal kapcsolatban azonban meg kell állapítanunk, hogy ezek az érvek nehezen volnának igazolhatóak az Alkotmánybíróság előtt. Az elfogadott törvény - többek között - az Nftv. 76. §-át módosítja, amely szerint Magyarország területén  külföldi felsőoktatási intézmény akkor folytathat oklevelet adó képzési tevékenységet, ha megfelel az ott felsorolt, a)-d) pontokban megfogalmazott feltételeknek. A diszkrimináció-tilalom megsértéséről akkor beszélhetnénk, ha a jogalkotó azonos csoportba tartozó jogalanyok között tenne indokolatlanul különbséget. Látható azonban, hogy az Nftv. 76. § (1) bekezdésének hatályos és tervezett szövege is egyértelműen a Magyarországon működö külföldi felsőoktatási intézményekre vonatkozóan állapít meg követelményeket, így a csoportképzés során a jogalkotó alkotmányosan járt el, mivel nem különítette el a külföldi felsőoktatási intézményeket, az új (és a régi) szabályok egyaránt egyetlen csoportra, a külföldi egyetemekre vonatkoznak. Nem látjuk azon okokat, amelyek alapján igazolhatóak lennének a diszkrimináció-tilalom megsértésére vonatkozó felvetések, sokkal inkább a normába foglalt egyedi döntésekkel kapcsolatban tudnánk ilyet elképzelni (2). Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint ugyanis az ilyen normába foglalt - tehát normatívnak látszó, általánosan szabályozni kívánó - aktusok, amelyek valójában valamilyen jól meghatározható személlyel, személyekkel szemben állapítanak meg rendelkezéseket, nem tekinthetőek alkotmányosnak, mivel sértik a jogbiztonság követelményét. Ez utóbbival kapcsolatban azonban megjegyezzük, hogy az Alkotmánybíróság 2010 utáni gyakorlatában még az igen kirívó esetekben sem találta bizonyítottnak a normába foglalt egyedi döntéseket (példaként hozhatnánk fel a GVH elnökét elmozdítani kívánó 2010-ben elfogadott törvényjavaslatot, amelyet épp ezen oknál fogva támadott meg az akkori köztársasági elnök, Sólyom László). A valóságban igen sok esetben fordulnak elő, hogy úgy tűnik a laikus számára is, hogy a jogalkotó valójában jogszabállyal egy meghatározott személyt céloz, ezek ugyanakkor igen nehezen bizonyítható érvek a testület előtt. Épp a fent elmondottak fényében - a törvény szabályozási körének tág volta miatt - nehéz volna bebizonyítanunk, hogy a jogalkotó ez esetben valójában jogszabály leplébe öltöztetett egyedi aktust alkotott volna. Kevésbé tartjuk tehát valószínűnek, hogy Áder János a normába foglalt egyedi döntések alkotmányosságával támadná meg az elfogadott javaslatot.

Ahogy a bejegyzés címéből is kitűnik, e blog szerzői egy esetlegesen benyújtandó elnöki indítvány sikerét a tanítás szabadsága tekintetében látnák (3). Az Alaptörvény X. cikke kimondja, hogy “[m]agyarország biztosítja a tudományos kutatás és művészeti alkotás szabadságát, továbbá - a lehető legmagasabb szintű tudás megszerzése érdekében - a tanulás, valamint törvényben meghatározott keretek között a tanítás szabadságát”.  Az Alaptörvény tehát alapvető jogként garantálja a tanulás és a tanítás szabadságát is, az Országgyűlésnek pedig mindezt törvényi szinten kell garantálnia a felsőoktatási intézmények számára. A törvényi szint alaptörvényi követelménye fontos jelzés a jogalkotónak: a törvényi szint ugyanis mindig valamilyen a jogalanyok által előrelátható, objektíven meghatározott tartalmat jelent. E “kereteket” tehát a jogalkotó köteles törvényben szabályozni és úgy meghatározni, hogy azok a címzettek számára értelmezhető normatartalmat nyerjenek, vagyis, hogy azok ne legyenek önkényesek. Az imént megjegyeztük, hogy a tanulás és tanítás szabadsága alapvető jog, ugyanakkor ez nem jelenti azt, hogy e jogok korlátozhatatlanok volnának. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerint alapvető jog törvényben más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az előbbiek alapján tehát a tanítás szabadsága alapvető jog, de alkotmányos keretek között korlátozható, ha azt más alapvető jog érvényesülése, vagy alkotmányos érték védelme egyébként indokolja. Nézetünk szerint az állam tehát ugyan jogosult objektív kritériumok alapján meghatározni szabályozni a magyarországi külföldi egyetemek működését, e szabályok megalkotásakor ugyanakkor objektív, alkotmányosan igazolható módon kell a feltételeket meghatározni, az ezen túlterjeszkedő jogalkotás - mint nem szükséges és arányos korlátozás - alaptörvény-ellenességhez vezet.

Az új szabályok alapján (I) csak akkor működhet külföldi felsőoktatási intézmény Magyarországon, ha a működésének elvi támogatásáról szóló nemzetközi szerződés (előzetes megállapodás) születik, valamint (II) csak akkor, ha az intézmény a saját országában (esetünkben az USA-ban) is “tényleges felsőoktatási” tevékenysége folytató, államilag elismert intézménynek minősül. A törvény ezen túl szűkíti a licencia keretében folytatható képzés lehetőségét is, továbbá átmeneti szabályokat is megállapít. Jelen bejegyzésben azonban mégis főként (I)-(II) szerinti feltételekkel foglalkozunk.

Új feltételek - a hatályos törvényhez képest - lényegében tehát az Nftv. 76. § (1) bekezdés a)-b) pontjaiban jelennek meg. Az a) pont előírná az egyetem számára, hogy a működése engedélyezéséhez az egyetem székhelye szerinti ország és Magyarország kormánya kössön nemzetközi szerződést (föderatív állam esetében a számunkra értelmezhetetlen “előzetes megállapodást”), e feltétel hiányában - mivel a fenti felsorolás konjunktív jellegű, vagyis minden feltételének meg kell felelni - a CEU Magyarországon nem működhetne. Látszik, hogy az oktatási államtitkár által hangoztatott érv - amely szerint nincs ok aggodalomra, csak megállapodást kell kötni - az egyik legnehezebben teljesíthető. Olyan nehezen teljesíthető, hogy e szabályok nem is a CEU számára, hanem a székhelye szerinti ország, valamint Magyarország tekintetében állapítanak meg kötelezettségeket. A törvényi szintben rejlő, a címzettek számára látható és teljesíthető normatartalom követelménye - ahogyan fentebb is rögzítettük - ez esetben nem teljesül. A CEU - és bármely külföldi egyetem számára - a jogalkotó ezzel olyan feltételt támaszt, amelynek a CEU saját jogán, a saját akaratából, cselekvéséből nem lesz képes megfelelni. A rendelkezés akkor rendelkezne objektív normatartalommal, ha a címzettek képesek volnának a magatartásaikat a jogalkotó elvárásához igazítani. Jól látható, hogy ez a feltétel nem ilyen feltétel, a CEU alapjoggyakorlása lényegében Magyarország Kormánya - és az USA kormánya - diszkrecionális döntésétől függ. Olyan önkényes feltételhez köti tehát a jogalkotó alapjog gyakorlását, amely a CEU hatókörén kívül esik. Alapvető jog gyakorlása márpedig nem köthető állami diszkrécióhoz - ha úgy tetszik az állam jóindulatához -, az ilyen korlátozások önkényesek, messze túlmutatnak a szükséges és arányos korlátozásokon. E logikát megfordítva jól látható, hogy ha ilyen megállapodás meg is születne, úgy a székhely szerinti ország kormánya és a magyar kormány aktuális politikai viszonyaitól függővé tehetnék egy külföldi egyetem magyarországi működését. 

E bejegyzésnek nem tárgya a CEU nemzetközi jogi elismerésének lehetősége, de további kérdés, hogy a magyar Alkotmánybíróság vizsgálhatja-e azt, hogy egyébként e feltételek egyáltalán teljesíthetőek volnának-e. A CEU-t védő megnyilvánulásokban ugyanis gyakran előkerül az az érv, hogy az USA kormánya ilyen megállapodást nem is köthetne. Az Alkotmánybíróság ugyan szívesen idéz más alkotmánybíróságok gyakorlatából, azt nehezen képzelnénk el, hogy az Alkotmánybíróság egyszerűen lehetetlennek minősítsen az amerikai jog szempontjából egy ilyen, az egyetem működésére vonatkozó nemzetközi szerződést. Nem tartjuk kizártnak azonban, hogy ez az elem indítványokban megjelenjen, ugyanakkor valószínű, hogy ennek vizsgálatától az Alkotmánybíróság tartózkodna. Ugyanitt jegyezzük meg, hogy a CEU korábbi elismeréséről szóló, már hatálytalan, a Közép-európai Egyetem állami elismeréséről szóló 2004. évi LXI. törvény is csak a miniszterelnök és New York állam kormányzója közötti ún. közös nyilatkozatról beszél (joint declaration), így helytállónak tűnik az az érvelés, amely szerint a legtöbb, amely a CEU kapcsán a felek között elvárható, az amerikai jog szempontjából is legfeljebb csak egy közös deklaráció lehet.

Nézetünk szerint az Nftv. 76. § (1) bekezdés b) pontjával kapcsolatban ilyen, a tanítás szabadságával kapcsolatos aggályok nem merülnének fel. Könnyen el tudnánk képzelni, hogy azt a szabályt, mely szerint a külföldi egyetem akkor működhet Magyarországon, ha a székhelye szerinti országban működő, és ott ténylegesen felsőoktatási képzést folytató államilag elismert felsőoktatási intézménynek minősül, az Alkotmánybíróság objektív, kiszámíható, a címzettek számára az alkalmazkodást lehetővé tevő feltételnek tekintenéi. Bár a CEU számára a “ténylegesen felsőoktatási képzést folytató” kitétel végzetes lehet, a magyar jogalkotó oldaláról ez előírható - ám annál kevésbé kikényszeríthető - feltételnek tűnik. E körben felhívjuk a figyelmet arra is, hogy az Nftv. 76. § (4) bekezdése szerint az oktatási hivatal eljárásában kérheti, hogy a külföldi felsőoktatási intézmény az Nftv. 76. § (1)-(2) bekezdésben meghatározott feltételek fennállását igazoló okiratokat hiteles másolatban, illetve hiteles magyar fordításban nyújtsa be. Értelmezésünk szerint tehát az Oktatási Hivatal nem képes megvizsgálni és az Nftv. alapján nem is fogja megvizsgálni azt, hogy e feltételeknek a CEU megfelel-e vagy sem. Ha a CEU rendelkezik a működését igazoló, a székhelye szerinti országban kibocsátott igazolással, úgy a magyar hatóságok nem kérdőjelezhetik meg ezen okiratokban foglalt tények valódiságát.

A kellő felkészülési idő követelménye (4) kapcsán elmondható, hogy az Nftv. 115. § (7) bekezdésében foglalt átmeneti rendelkezések (a nemzetközi szerződés megkötésének hat hónapos határideje), illetve a törvény hatálybalépésére meghatározott idő is aggályosnak tekinthető. Jelezzük ugyanakkor, hogy például alkotmányjogi panaszok esetében az Alkotmánybíróság igen szigorúan, szűk körben értékeli a kellő felkészülési idő követelményét, nem egyszer a panaszosokra hárítva annak bizonyítását, hogy a rövid felkészülési idő mennyiben okozott nekik valós hátrányokat. Könnyen elképzelhető, hogy az elnöki indítvány tartalmazna a kellő felkészülési időre vonatkozó elemeket, ugyanakkor ahogyan azt fentebb is megállapítottuk, ez csupán a hatály halasztásával (a határidők esetleges kitolásával) járna, amely követelménynek az Országgyűlés könnyen, tessék-lássék módon eleget is tehetne. A Lex CEU esetében tehát üdvösnek tartanánk, ha az indítványok inkább a rendelkezések tartalmi vizsgálatára fókuszálnának, és a kellő felkészülési időt csak az indítványt kisegítő elemként alkalmaznák.

Érdemes szót ejteni az indítványt alátámasztó esetleges értelmezési keretekről is (5). Kevesen tudják, de oktatás tárgyában Magyarország és az USA kormánya között már fennáll egy igen puha deklarációkból álló, oktatási együttműködésről szóló egyezmény, amely a magyar jogrendben a Magyar Népköztársaság Kormánya és az Amerikai Egyesült Államok Kormánya között Budapesten, az 1977. évi április hó 6. napján aláírt kulturális, oktatási, tudományos és műszaki-tudományos együttműködési egyezmény kihirdetéséről szóló 34/1979. (X. 24.) MT rendelet formájában jelent meg. Az egyezmény I. cikk 3. pont a) alpontja szerint a szerződő felek “bátorítják és megkönnyítik” az egyetemek és más felsőoktatási intézmények, tudományos társaságok és kulturális szervezetek együttműködését a közös érdeklődésre számot tartó területeken. Ugyan az egyezmény III. cikke a célkitűzések megvalósulását külön megállapodásokra bízza, így közvetlenül egyezménysértést nehéz volna megállapítani, de obiter dictumként megjelenhetne az Alkotmánybíróság előtt is, az érvek támasztékául.

Összegzés

Összegzésképpen elmondható, hogy az ügy szempontjából az alkotmányossági vétó volna a legkézenfekvőbb megoldás. Nem csak azért, mert az Alkotmánybíróságnak a köztársasági elnök indítványát 30 napon belül el kell bírálnia, hanem azért is, mert a törvény e döntésig kihirdetésre sem kerülne, így az esetlegesen alaptörvény-ellenes rendelkezések hatálybalépése is elkerülhető volna. Nem nehéz elképzelni, hogy egy alkotmányjogi panasz - vagy jobb esetben az országgyűlési képviselők vagy az alapvető jogok biztosa által indítványozott utólagos normakontroll - eljárás hosszabb ideig is eltarthatna, az AB-t ugyanis ezekben az esetekben nem köti határidő. 

Az már csak egy érdekes tény, hogy az Alkotmánybíróság az esetek döntő többségében legalább részkérdésekben helyt adott a köztársasági elnök indítványainak. Így pusztán a statisztika is azt igazolja, érdemes a köztársasági elnöknek vállalni a rizikót, a testület komolyan megfontolja az általa megküldött törvények alkotmányosságát.