#Siri Karlsson | Explore Tumblr posts and blogs

petpri · 8 years ago

Text

Lite teori om styrning

Ett litet utdrag ur självständigt arbete inom rektorsutbildningen. Mer kommer senare (för den intresserade).

Först en tabell över de modeller för styrning som har använts i skolan sedan mitten av 1800-talet.

Ett urval av teorier har gjorts och det föreligger en förenkling av de teorierna. Modellerna för styrning som har använts inom skolan sedan mitten av 1800-talet och framåt har påverkat lärares handlingsutrymme. Möjligheten för lärare att själva fatta beslut som rör undervisningen har varierat beroende på styrningsmodellerna. Styrning och professionalism hänger samman. Exempelvis brukar en hög grad av professionalism i ett yrke förknippas med en styrning som har en hög grad av tillit. Styrningen av det professionella arbetet i välfärden kan beskrivas med hjälp av begreppen yrkes- och organisationsprofessionalism (Evetts, 2006). En genomgång av dessa begrepp följer längre fram i texten.

Styrning

Styrning kan betraktas ur flera olika perspektiv. Foucault (2004) menar att styrning av verksamheter fungerar på två olika sätt parallellt. Begreppet governmentality delar han in i två skilda styrningsteknologier, den suveräna som utgör lagar, förordningar och straff samt den disciplinära som bland annat verkar genom individens strävan efter normalitet. Individen styr sig själv inom de givna ramarna. Det finns ett ömsesidigt beroende mellan dessa teknologier för styrning och de verkar samtidigt.

Lisa Asp-Onsjö (2011) använder Foucaults modell i en text som handlar om dokumentation, stöd och åtgärdsprogram i skolan. Här nedan finns ett citat där hon sätter elevens självstyrning i relation till den hårda styrningen i skollag, förordning etc. Motsvarande resonemang fungerar om ordet eleven byts ut till läraren.

I styrningen av skolan blir båda de av Foucault […] beskrivna sätten tydliga. Styrdokument som skollag och förordningstexter reglerar ramarna och styr verksamheten på ett handfast eller “hårt” sätt i enlighet med den suver��na principen. Samtidigt ska eleven styra sig själv på ett “mjukare” vis genom olika självstyrningsprinciper.

(Asp-Onsjö, 2011, s. 41)

Med minskad hård styrning (enligt den suveräna principen) får professionalismen ökad betydelse och omvänt. Yrken har olika uttryck för professionalism. Läraryrket anses inte fullt ut vara ett professionsyrke. Trots det finns det adekvat teoribildning kring profession och professionalism som är intressant i sammanhanget.

[…] en profession är ett yrke som framförallt kännetecknas av en teoretisk kunskapsbas, lång utbildning, autonomi i yrkesutövandet, kontroll över vilka som släpps in respektive utesluts ur kåren, kontroll över kunskapsutvecklingen inom yrket (kunskapsmonopol) och etiska regler. Med en sådan definition är det tveksamt om läraryrket är eller någonsin har varit en profession. Det skulle i så fall vara läroverkslärarna före 1950- och 60-talens skolreformer.

(Carlgren & Marton, 2000, s. 105)

Inom skolan och inom de lärarfackliga organisationerna har det definitivt förekommit rörelser mot professionalisering och även rörelser som varit deprofessionaliserande. Yrken som anses ha tydliga kunskapsmonopol är exempelvis advokater, läkare och socionomer. Bland andra Carlgren och Marton (2000) menar att lärare inte har kunskapsmonopol och att det till och med kan vara svårt att ringa in de lärarunika kunskaperna. Carlgren (2009) menar att redovisningssamhällets genomslag på skolområdet i kombination med professionaliseringens rörelse mot självstyrning skapar spänningar. Olika forskare tolkar förhållandet mellan de polerna som tecken på deprofessionalisering respektive professionalisering – de talar om utifrånstyrning respektive inifrånstyrning.

Genom att specificera vad det är skolan skall producera blir det möjligt att ”släppa skolan fri” för att sedan kontrollera resultaten. Det innebär en mer indirekt styrning än tidigare – en styrning som öppnar ett större utrymme för de professionella att fatta egna beslut om hur resultaten ska nås. Omstruktureringen av skolsystemen kan förstås som ett uttryck för det så kallade redovisningssamhällets genomslag på skolområdet. Självorganiseringen är den ena sidan av redovisningssamhället och resultatkontrollen den andra.

[…] Den inre, professionella, styrningen är en förutsättning för att mål och resultatstyrningen ska kunna fungera bra. […] För närvarande tycks det som om den inre, professionella styrningen är svagare än den yttre, ”inspektörs”styrningen. Medan lärarnas professionella ansvar och kunskaper betonades i början och mitten av 1990 talet har det därefter blivit alltmer självklart att formulera lösningar på olika problem i form av ytterligare kontroller och mätningar.

(Carlgren, 2009, ss. 9-10)

Carlgrens (2009) begrepp inifrånstyrning, kan jämföras med Foucaults (2004) mjukare styrning där individen styr sig själv. Omvänt gäller att utifrånstyrning kan jämföras med den suveräna styrningsteknologin (hård styrning). Granström (2011) menar att utbildningssystemet vid övergången till 2000-talet har kommit in i ett system med standardisering. Det innebär att man vill reglera hur saker kan göras på rätt sätt, mer eller mindre oberoende av vad som skall göras. Granström (2011) menar att det är en underförstådd regelstyrning. Detta exemplifierar han med tre former - quality certification i form av exempelvis ISO 9000, SIQ, TQM eller liknande. System med kvalitetsindikatorer är en annan form och slutligen nämner han inspektionssystem. Denna regelstyrning skulle i så fall räknas till den mjuka styrningen (självstyrning), dvs det finns inga exakta regler för vad som ska göras och hur det ska göras, vilket ger ett handlingsutrymme för läraren, men effekten och resultatet kontrolleras efteråt. Ett lågt värde i en bedömning från SIQ eller ett kritikutlåtande från Skolinspektionen leder till åtgärder för att undvika låg bedömning eller inspektionskritik nästa gång.

En variant av styrning går under namnet New Public Management (NPM). Det var neo-institutionell ekonomisk teori om nyttomaximering och idén om ett ”vetenskapligt ledarskap” som fördes samman och blev vägledande för styrning av offentlig verksamhet runt om i världen (Hood, 1991). Kortfattat kan man säga att NPM förespråkar en tydligare styrning där offentliga resurser ska utnyttjas på ett effektivt och rationellt sätt. Och det var just i effektivitetens namn som NPM sakta med säkert etablerade sig som styrfilosofi inom den offentliga sektorn. Framförallt var det i England under 1980 talet (då Thatcher var premiärminister) som genomförandet av idéer ur NPM tog fart. Montin (2015) menar att det fick stort genomslag i Sverige på 2000-talet. I Sverige gick vi från en förvaltningskultur bestående av tilltro till en kultur av misstroende. En bärande del i en misstroendebaserad styrning handlar om granskning (Montin, 2015; Montin, 2016). ”Om de aktörer som granskningen riktar sig mot vore att lita på fullt ut skulle det inte behövas någon granskning” (Johansson & Karlsson, 2013, p. 44). Denna förändrade syn på förvaltning i stat och kommun finns alltså i all offentlig verksamhet, inte bara i skolan. Tilltrobaserad styrning kan knytas till senare tids litteratur om New Public Governance (NPG) inom vilken det finns en uppfattning om att styrning sker bäst genom deliberation och professionella nätverk (Montin, 2015). NPG har då många beröringspunkter med begreppet yrkesprofessionalism som presenteras längre fram i detta kapitel. Omvänt gäller att NPM kan knytas till organisationsprofessionalism.

Lingard och Ozga (2007) belyser vilka effekter NPM har haft på nationell politik:

Usually this new management within the state has been framed by a contemporary version of neoliberal politics and economics, which privilege the market over the state and indeed want to marketise aspects of the state and its policies […] and which regard competition and individual responsibility as central to the production of a buoyant economy and society. This neoliberal state steers at a distance via policy frameworks through an emphasis on product accountability, resulting in the rise of a culture of performativity and audit.

(Lingard & Ozga, 2007, s. 3)

Den mjuka styrningen (självstyrning) kan sägas ske på distans med hjälp av olika teknologier: språkliga, utkrävande av ansvar (inspektion, nationella prov) och självvärdering (där man genom värdering får lärare att tro att de upptäcker själva i vilken riktning de ska gå). Kollegialt lärande, lärande gemenskap och professionalism är en blandning av detta. Det är ett kraftfullt symbolspråk som de flesta verksamma i skolan upplever som positivt. Gemensamt för dessa begrepp är att de bidrar till en känsla av ansvarstagande. Vem vill inte uppfattas som professionell (i vid bemärkelse som en skicklig och kunnig yrkesperson)? En mjuk styrning är dessutom generellt tilltalande eftersom den signalerar aktivitet och egenmakt. Det finns i styrdokumenten för skolan ett helt batteri av uppgifter som signalerar lärarens individuella ansvar. En annan följd av NPM är rankninglistor och kunskapsmätningar för att hitta effektiva metoder för den nationella utvecklingen i skolan. Prestationer och indikatorer mäts och värderas i internationella jämförande studier som till exempel PISA, PIRLS och TIMMS samt ”Education at a glance”. I Sverige arbetar Skolverket fram SIRIS och SALSA. Statistik och siffror blir ett starkt inslag i styrningen.

Teori om yrkesprofessionalism och organisationsprofessionalism

Evetts (2006) menar att yrkesprofessionalism innehåller en kollegial kontroll av kvaliteten på arbetet, kunskapssyn baserad på tyst kunskap som de professionella fått genom högre utbildning och socialisation in i yrket och förtroende för de professionellas eget omdöme i arbetet. Slutligen att professionell legitimitet har företräde. Organisationsprofessionalism bygger på en byråkratisk kontroll av de professionella, att dokumenterad kunskap används och att de professionella kan hållas ansvariga. Byråkratisk legitimitet har företräde.

Formen för professionellt arbete varierar i välfärden och i skolan. En viktig del är att det är självständigt när det gäller att planera och genomföra uppgifter. I litteraturen om professionellt arbete beskrivs att handlingsutrymmet är centralt och att det därmed finns val att göra, att handlingsutrymmet är nödvändigt och komplext samt att det är en viktig del av den professionella identiteten att få styra över vissa arbetsuppgifter. Handlingsutrymme benämns i litteraturen med begreppet diskretion (Liljegren & Pardin, 2010).

Beslut kan alltså fattas oavsett om yrkesutövaren har diskretion eller inte, men vid icke-diskretionärt beslutsfattande styrs beslutet av regler och förordningar, medan vid diskretionärt beslutsfattande är det beslutsfattaren som efter sitt eget omdöme, utifrån den profesionsspecifika kunskapsbasen, fattar besluten.

(Liljegren & Pardin, 2010, s. 273)

Hög grad av diskretion / handlingsutrymme för de professionella kan orsaka problem för organisationen. Handlingsutrymmet kan beskrivas som ett demokratiskt problem för staten när politiska beslut kan frångås i själva tillämpningen av de professionella (Rothstein, 2002).

Yrkesprofesionalism baseras enligt (Evetts, 2006) på kollegialitet. Professionen styr verksamheten främst via den högre utbildningen och socialisation in i yrkesetiken i form av normer och värderingar. Liljegren och Pardin (2010) skriver att det finns problem med kollegialitet som styrningsverktyg eftersom det ofta innebär en stark lojalitet mellan de professionella. Handlingsutrymmet med stort ansvar behöver en hög grad av tillit till att den professionella kan sin sak och sköter arbetet på ett föredömligt och adekvat sätt.

Organisationsprofessionalism bygger på den organisatoriska logiken, den drivs av ledningsnivån och baseras på regler och procedurer där verksamheten och dess aktiviteter standardiseras i hög grad, utvärderingar genomförs systematiskt, och beslut tas baserat på hierarkiska auktoritetsstrukturer. […] Olika kvalitetssystem, vilka ofta går under paraplytermen TQM (total quality management), används för att följa upp verksamheten och kontrollera att uppsatta mål nås. […] Organisationsprofessionalismen bygger inte bara på externa kontrollmekanismer utan även på att yrkesutövarna internaliserar styrningsramar. För att beskriva denna form av styrning användes Foucaults begrepp governmentality, vilket skulle kunna översättas styrningsmentalitet.

(Liljegren & Pardin, 2010, s. 280)

Lilja (2010) menar att det finns stora likheter mellan NPM och det som Evetts (2006) kallar för organisationsprofessionalism och att det finns ett tydligt drag av professionalism i tankarna bakom NPM. Den professionelle inom ramen för NPM är i större utsträckning någon som har en ledande befattning kopplat till ett större personligt ansvar, menar Lilja (2010). Evetts (2003) menar att det finns strävanden i styrningen mot att knyta samman yrkesprofessionalism med organisationsprofessionalism.

[…] professionalism is being used as an ideological instrument and a mechanism to promote and facilitate occupational change. In effect, professionalism is being used to convince, cajole and persuade employees, practitioners and other workers to perform and behave in ways which the organization or the institution seem to be appropriate, effective and efficient.

(Evetts, 2003, s. 411)

Organisationsforskningen kan ge bidrag till förståelsen av styrningen av skolan. (Rothstein, 2007) beskriver två skolbildningar – incitamentsskolan och en skolbildning som handlar om mer mjuka variabler som sociala normer, organisationskultur och ledarskap. I en organisation med incitamentsstrukturen finns belönings- och bestraffningssystem som ger signaler till medarbetare när de gör rätt respektive fel.

Ledningen behöver egentligen inte vara närvarande i organisationen när väl en sådan incitamentmaskin har konstruerats eftersom dess övriga insatser kommer att sakna betydelse. Det kanske tydligaste exemplet på detta i den offentliga sektorn är övergången från enhetliga tarifflöner till olika former av individuell lönesättning. […] Ytterligare ett exempel är att universitet erhåller medel efter hur många studenter de examinerat.

(Rothstein, 2007, s. 74)

Det finns inbyggda problem med incitamentsstrukturen och det är bland annat att ledningen behöver detaljerad information om arbetet och svårighetsgraden. Medarbetarna håller inne med problemformuleringar, utmaningar och misslyckanden eftersom de agerar efter en nyttomaximeringsprincip (Rothstein, 2007). Den andra skolbildningen fokuserar på organisationens anda, vision och kultur. Ledningens uppgift blir att personifiera denna. Dialog och god kontakt med medarbetare är centralt i denna modell. Forskningen kring modellerna ser radikalt olika ut, menar Rothstein (2007). ”Man kan säga att medan den förra liknar den moderna matematiskt orienterade nationalekonomin så kan den senare ses som antropologisk” (Rothstein, 2007, s. 7).

Deltagande målstyrning och stort handlingsutrymme

Med början under 1980-talet och med framläggande av en proposition i riksdagen 1990 beslutades om en ny ansvarsfördelning för skolan – stat, kommun, skolor och rektorer samt lärare. Samma år överfördes även skolans personal till kommunerna. Riktade statsbidrag till skolan togs bort ett par år därefter. Decentralisering, lokalt ansvar och lokalt utvecklingsarbete betonades (Jarl, et al., 2007). Ett citat från propositionen om den nya ansvarsfördelningen visar lagstiftarens tilltro till lärare och lärares profession.

Styrning som en process förutsätter nämligen att resultat hela tiden bedöms och påverkar den fortsatta styrningen. Uppföljning och utvärdering har i detta perspektiv syftet att synliggöra resultat och ge underlag för förändringar. Att synliggöra resultat är inte bara en fråga om att kontrollera hur ansvaret fullföljs, det är också en fråga om hur arbetet skall drivas vidare. Uppföljning och utvärdering blir i detta perspektiv en del av den dagliga verksamheten, en del som behövs för att arbetet skall kunna utvecklas och ge resultat. (Utbildningsdepartementet, 1990, s. 102)

Decentraliseringen var även en strategi för att avlasta den statliga budgeten. Det finansiella ansvaret flyttades från stat till kommun (Pierre, 2007).

Nya läroplaner infördes 1994. Ändrat betygssystem samt ämnes- och kursplaner med strävansmål och uppnåendemål infördes också. Den tidigare stödfunktionen i form av Skolöverstyrelsen, länsskolnämnder och skolstyrelser försvann och uppgifter överfördes till det nya Skolverket samt till huvudmännen (Jarl, et al., 2007). Skolverkets uppdrag och ansvar för utvecklingsarbete minskade. ”Statistikhantering, nationell utvärdering, nationella prov och kursplaneproduktion blev huvuduppgifter som kunde förse rikspolitiker med strategisk information.” (Ekholm, 2008, s. 5).

Det fanns en stor förväntan på enskilda lärare och på lärare som kollektiv om att de skulle förstå den nya styrningen samt använda det stora handlingsutrymmet. Torsten Madsen (1994) skriver i antologin Lärares lärande att lärarnas kompetens måste stå i centrum för den långsiktiga utvecklingen av skolan. Skolan behöver bli en lärande organisation som möjliggör för lärare att lära tillsammans. Decentraliseringens möjligheter och utmaningar, lärares systematiska reflektion samt lokal utvärdering och uppföljning är några av de områden som behandlas av olika forskare och lärare i antologin. Bakgrunden till boken är en serie regionala konferenser som dåvarande Skolöverstyrelsen planerade att genomföra tillsammans med fortbildningsavdelningarna 1991. I förordet anges att det plötsliga beslutet om att Skolöverstyrelsen och statens stöd till fortbildning avvecklades bland annat resulterade i antologin. Jag lyfter fram detta som ett tecken på den tidens snabba och omvälvande beslut av styrning, ledning och utveckling av skolan. I början av 1990-talet arbetade Läroplanskommittén fram den nya läroplanen (Lpo94 och Lpf94) samt tillhörande kursplaner. En bärande idé var just att lämna stort handlingsutrymme till skolor och lärare - staten skulle inte detaljstyra. Profession, professionalism, professionalitet och professionalisering. Ord och begrepp som har använts i diskussion om lärare och lärares uppdrag under den fjärde modellen (men även delvis under modell tre). Staten argumenterade för ett ändrat styrningssystem där professionen gavs ett större handlingsutrymme (övergången från modell tre till modell fyra). Lärarfacken började argumentera för professionalisering och tecknade till slut till och med ett flerårigt avtal om skolutveckling som hette Lärarna lyfter Sverige.

I vissa avseenden är det ganska klart att de svenska lärarna fått en ökad kontroll över verksamhetens utformning och uppläggning. Jämfört med den ökade detaljstyrningen i många länder skiljer sig de svenska styrdokumenten för skolan i flera avseenden. […]

I andra avseenden har emellertid kontrollen över lärarnas arbete ökat – olika slag av utvärderingar, nationella prov liksom kraven att eleverna ska bli godkända har avsevärt bidragit till detta. Just nu är pressen på lärarna och skolan ganska stor – inte minst genom den uppmärksamhet frågorna om skolans resultat fått i media. Öppenheten gentemot elever och föräldrar hör också hit. Lärarna förväntas vara tydliga i vad de kräver av eleverna och kommunicera det till såväl elever som föräldrar.

(Carlgren & Marton, 2000, s. 107)

I betänkandet Skola för bildning menade Läroplanskommittén (1992) att den utveckling mot ökad decentralisering som hade skett inom skolans område tidigare talade för en återaktualisering av bildningsbegreppet.

Lärarna får anledning att ta egen ställning till bildningsfrågan och till frågorna kring läroplanen i dess vidaste mening.

(Läroplanskommittén, 1992, s. 56)

I en avhandling om kunskapsdiskurser i svensk och europeisk utbildningspolicy skriver Nordin (2012) att det ökade ansvaret för lärarna att förstå grundläggande läroplansteoretiska frågor kring urval av kunskap och organisation i kombination med dubbelheten med det tydliga bildningsidealet och mätbarhet, tydlighet och likvärdig utbildning skapade inbyggda konflikter.

Den bildningstanke som förs fram i betänkandet [Skola för bildning] skulle kunna beskrivas som en nyhumanistiskt orienterad bildningssyn med rötter hos Immanuel Kant och upplysningstidens frihetsideal där individcentrering och ett fritt kunskapssökande utan på förhand uppställda mål tjänar som vägledande principer. […] I sitt försök att göra bildningsbegreppet rättvisa föreslår Läroplanskommittén ett dubbelt målsystem i form av ”mål att uppnå” och ”mål att sträva mot” som skulle svara upp mot bildningsbegreppets dubbelhet som både mål och process. Mål att uppnå syftar då på de ämneskunskaper som varje elev förväntas besitta och som i någon mån avgör huruvida han eller hon kan anses bildad eller ej. Mål att sträva mot skulle då istället svara upp mot bildningens fostrande och mer processorienterade aspekt. För att ytterligare förstärka kunskapens dubbelhet gjordes också en distinktion mellan kunskap och kunskapande. Kunskap skulle enligt Läroplanskommittén förmedlas på ett systematiskt och koncentrerat sätt medan kunskapandet inte ansågs ha något mål bortom själva arbetsprocessen. Genom att göra bildningsbegreppet till utgångspunkt för skolans kunskapsförståelse tvingades med andra ord Läroplanskommittén att utforma ett dubbelt system för kunskapsorganisering, vilket också innebar en ökad komplexitet.

[…]

Än mer problematiskt blir bildningsbegreppet i takt med att resultatfokuseringen inom skolan tilltar.

(Nordin, 2012, s. 159)

Hur gick det med likvärdigheten i skolan när ansvar och befogenheter fördes från stat till kommun, skolor, rektorer och lärare? Likvärdighet garanterades i modellerna ett till tre genom regler för resursfördelning, juridisk styrning i läroplanen mm.

Den likvärdiga utbildningen, sägs det i propositionen […], garanteras av att samma mål och riktlinjer ska gälla för alla skolor i landet. Det är i sig ingen nyhet, de mål som tidigare har funnits för skolan har naturligtvis också gällt för hela landet. Det nya är istället att likvärdigheten ska garanteras endast med hjälp av de nationella mål som riksdag och regering har angett. Därutöver finns en stor frihet för kommunerna att bedriva verksamheten. Kravet på kommunerna består i att målen ska nås, inte i att de hanterar regler och statsbidrag på rätt sätt.

(Wahlström, 2002, s. 175)

Skolkommittén arbetade under åren 1995–1997 med att belysa det inre arbetet i det offentliga skolväsendet. Kommittén skulle föreslå åtgärder för att stimulera den pedagogiska utvecklingen. Bland annat skrivs en hel del om bildningsbegreppet, det nya uppdelade kunskapsbegreppet och om kursplanerna.

De nya kursplanerna mottogs av skolan med blandade känslor. Kritiken från lärarhåll gick framför allt ut på att de remitterade kursplaneförslagen var alltför luddiga och för lite konkreta. Tanken var att lärarna själva skulle ta ställning till hur kursplanernas mål skulle tolkas, formulera undervisningsmål och sedan bestämma hur undervisningen bäst skulle utformas för att eleverna skulle nå målen. Men man efterlyste ofta konkretiseringar och precisering av det slag som inte skulle ges från centralt håll.

(Skolkommittén, 1997, s. 131)

Skolkommittén (1997) lämnade tre betänkanden och hade en mycket ambitiös dialog med lärare, skolledare och forskare inom skolområdet. Kommittén betonar på flera ställen i texterna lärarens stora möjligheter att påverka, använda samt utveckla sin professionalitet. Kommittén lyfter också fram utmaningar, till exempel kraven på att motivera och förklara sina beslut som lärare för elever, föräldrar och skolpolitiker. Därmed menar kommittén finns en ny utsatthet för lärare. Det förs även ett kortare resonemang om att den deltagande målstyrningen och dess möjligheter sannolikt har påverkats negativt av de relativt omfattande besparingar som genomfördes i den offentliga sektorn samtidigt med de omfattande förändringarna. Detta är något som även Pierre (2007) lyfter fram. Kommittén återkommer ofta till att nuvarande styrning av skolan är bra – ordet decentralisering nämns frekvent. Vad som också är viktigt är att kommittén argumenterar för att staten ska visa tålamod med skolor och lärare. Det krävs tydlighet med vad som förväntas, men även lika mycket tillit. Med detta och stöd till skolor och lärare i professionaliseringsarbetet kommer skolan att utvecklas i rätt riktning. I sin förlängning kommer detta att leda till ett ökat, effektivare och autentiskt lärande hos eleverna, enligt Skolkommittén (1997).

Skolan kan idag inte fullgöra sitt uppdrag enbart genom att varje medarbetare tilldelas sin uppgift och sköter den på egen efter bästa förmåga. Det nya styrsystemet [deltagande målstyrning] innebär en omfattande decentralisering av beslut i viktiga frågor. Det förutsätter att personalen i varje skola gemensamt diskuterar hur skolans arbete skall läggas upp. Skolledning, lärare och övrig personal behöver också samtala och samverka med varandra för att eleverna skall få ut av skoltiden det som är meningen. Eftersom lärarrollen inte längre har ett starkt stöd i skolans auktoritet som institution och i yrkets traditioner, blir lärarna som personer mer såbara än tidigare. Detta förstärker också behovet av det kollegiala samtalet mellan de vuxna i skolan.

(Skolkommittén, 1997, s. 330)

Skolkommitténs resonemang om skola, lärare och utveckling samt förslagen i utredningen överlämnades till regeringen utan att resultera i proposition och förändrad skolverksamhet. Den dåvarande regeringen förde fram enstaka delar av kommitténs tankegods i sin utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning. Ett citat om läraryrkets utveckling är passande i det här sammanhanget:

Läraryrket kommer också i framtiden att kräva högre teoretisk kompetens, när det gäller att analysera och diskutera innehåll och uppläggning av skolarbetet. Såväl kraven på ämneskompetens som allmändidaktisk kompetens kommer att öka.

(Utbildningsdepartementet, 1999, s. 54)

Jarl (2007) skriver att systemet med makt och ansvar fördelat på flera olika nivåer och mellan aktörer skapar ett beroende som är större än i tidigare hierarkiska modeller för styrning. Att ge ökat handlingsutrymme till lärare är positivt ur verksamhetsperspektiv, men ur demokratiperspektiv kan det bli ett för stort utrymme (Jarl, 2007). Spänningen mellan yrkesprofessionalism och organisationsprofessionalism är påtaglig. I slutet av 1990-talet förde både riksdagens revisorer och Riksrevisionsverket fram kritik mot statens bristande styrning av skolan och ordningen med lokalt utvecklingsarbete. Riksrevisionsverket skrev i en rapport 1998:

De iakttagelser vi har gjort under denna granskning tyder på att det fria utrymme för skolutveckling som skapats genom 1990-talets reformer till stor del har kommit att fyllas genom den kommunala aktörens ambitioner och strävanden. Möjligheterna för andra aktörer, främst de professionella (här inbegripet skolledarna) har därigenom kommit att begränsas.

(Riksrevisionsverket, 1998, s. 43)

Decentralisering, lokalt handlingsutrymme och målstyrning kan inte betraktas som tillräckliga förutsättningar för att enskilda skolor ska utvecklas, menade Riksrevisionsverket (1998). Ekholm (2008) menar att handlingsutrymmet för rikspolitiken inom skolområdet blev kraftigt beskuren i och med den nya ordningen för skolväsendet. Ekholm skriver om ordningen med lokalt utvecklingsarbete beskrivet i kvalitetsredovisningar, med skolchefer och rektorer som styr och driver arbetet. Ekholm skriver om dåvarande utbildningsminister Östros och den tydligaste representanten för oppositionen, Björklund:

Vägvalet, att åter satsa på skolinspektion, var inte betingat av omsorg om skolornas kvalitet. Det gjordes utifrån politiskt taktiska överväganden. Östros ville i 2002 års valrörelse tysta den högljudde oppositionspolitikern Björklund, genom att använda dennes egna argument kring skolan, men omsätta dem i en socialdemokratisk klädedräkt. Östros lyckades få Björklund att dämpa sig i valet 2002 och inspektionen var ett faktum.

(Ekholm, 2008, s. 5)

Det nya styrsystemet med målstyrning i skolan och läroplanen som betonade bildning sammanföll i princip samtidigt med att offentlig verksamhet i princip övergick till en beställar- och utförarorganisation. Kundbegrepp, marknadstänkande och en styrning starkt influerad av affärsvärldens modeller kom att stå i fokus i slutet av 1990-talet och in i 2000-talet. Allt detta samlat under begreppet new public management (NPM). Under tidsperioden intensifieras mätningen av resultat. Lindgren (2008) skriver i Utvärderingsmonstret om svårigheten att operationalisera mål på ett sätt som kan mätas i siffror. Det leder ofta till att det är det mätbara som mäts. En annan problematik som Lindgren lyfter fram är att effektmål ofta är osäkra mått.

En verksamhets effekter påverkas av en mängd oberoende faktorer i omvärlden och det är därför, […] riskabelt att utgå från att uppmätta effekter kan tillskrivas just den verksamheten.

(Lindgren, 2008, s. 90)

Lindgren (2008) lyfter särskilt fram problem kring skolans mål- och resultatstyrning och de omfattande utvärderingar och mätningar som görs av kommuner och myndigheter inom skolområdet. Politiken formulerar mål och vill med utvärderingar och kvalitetsmått kunna följa upp och styra utvecklingen i verksamheten. Om beskrivningen av måluppfyllelsen som ges politiker är otydlig, måtten oklara och mätfel förekommer så haltar styrningen. Ofta ägnar sig skolor och lärare åt det som mäts. Wahlström (2009) skriver bland annat om att de nationella proven har påverkat innehåll och fokus i undervisningen.

Styrning och lärares handlingsutrymme

Lärares handlingsutrymme och möjligheten att själva fatta beslut som rör undervisningen har varierat. 1840-talet medförde störst utrymme. Då fanns styrning som riktade in sig på vissa regelverk och på ramar för resurserna. Dessa regler och ramar riktades mot kommun och skola. 1960-talet medförde att staten gick förbi lärarna och riktade sig mot eleverna, med detaljer i styrningen och specifika metodanvisningar med mera, vilket innebar litet utrymme för läraren. 1980-talet medförde mer inflytande för lärare och beslut om undervisning fattades av lärare, staten försökte påverka genom rekommendationer och olika stödinsatser. 1990-talet medförde en ny ansvarsfördelning mellan stat, kommun, skola och lärare. Deltagande målstyrning gav handlingsutrymme för lärare, men inom begränsade ramar och inledningsvis en inspektion som endast ingrep vid misstanke om missförhållanden (Richardsson, 1990; Skolkommittén, 1997)

När försvann statens tillit till lärarna?

Läs här

Referenser

Asp-Onsjö, L., 2011. Dokumentation, styrning och kontroll i den svenska skolan. Educare - vetenskapliga skrifter, Volym 2, pp. 39-56.

Carlgren, I., 2009. lärarna i kunskapssamhället – flexibla kunskapsarbetare eller professionella yrkesutövare?. i: Den forskande läraren - med ansvar för yrkets kunskapsbildning. Stockholm: Stiftelsen SAF i samarbete med Lärarförbundet, pp. 9-23.

Carlgren, I. & Marton, F., 2000. Lärare av i morgon. Stockholm: Lärarförbundets förlag.

Ekholm, M., 2008. Rektor i ett historiskt perspektiv. Vägval i skolans historia, pp. 3-6.

Evetts, J., 2003. The Sociological Analysis of Professionalism. Occupational Change in the Modern World. International Sociology, Volym 18 (2), pp. 395-415.

Evetts, J., 2006. Organizational and occupational professionalism: The challenge of new public management. u.o., Paper presented at the XVI World Congress of Sociology.

Foucault, M., 2004. Övervakning och straff: fängelsets födelse. Lund: Arkiv förlag.

Granström, K., 2011. Vad är värt att utveckla i skolan – vem bestämmer. i: R. Thornberg & K. Thelin, red. Med ansiktet vänt mot Europa - Perspektiv på skolutveckling. Stockholm: Lärarförbundet, Skolverket, Sveriges Skolledarförbund, pp. 24-36.

Hood, C., 1991. A public management for all seasons?. Public Administration, Volym 69, pp. 3-9.

Jarl, M., 2007. Det professionella är politiskt- om rektorsrollen i den decentraliserade skolan. i: J. Pierre, red. Skolan som politisk organisation. Lund: Gleerups, pp. 101-120.

Jarl, M., Kjellgren, H. & Quennerstedt, A., 2007. Förändringar i skolans organisation och styrning. i: J. Pierre, red. Skolan som politisk organisation. Lund: Gleerups, pp. 23-48.

Johansson, V. & Karlsson, L., 2013. Granskning som möjlighet och hot. i: V. Johansson & L. Karlsson, red. Uppdrag offentlig granskning. Lund: Studentlitteratur.

Läroplanskommittén, 1992. Skola för bildning. SOU 1992:94. Stockholm: Utbildningsdepartementet.

Lilja, P., 2010. Professionalism som policy - om globalisering, staten och läraryrkets professionalisering. Malmö, Malmö högskola.

Liljegren, A. & Pardin, K., 2010. Ändrad styrning av välfärdsprofessioner - exemplet evidensbasering i socialt arbete. Socialvetenskaplig tidskrift, Volym 3-4, pp. 270-288.

Lindgren, L., 2008. Utvärderingsmonstret. Kvalitets- och resultatmätning i den offentliga sektorn. Lnud: Studentlitteratur.

Lingard, B. & Ozga, J., 2007. Globalization, Education Policy and Politics. i: B. Lingard & J. Ozga, red. The RoutledgeFalmer Reader in Education Policy and Politics. New Yrok: Routledge, pp. 65-82.

Little, J. W., 1990. The Persistence of Privacy: Autonomy and Initiative in Teachers' Professional Relations. u.o.:Teachers College Record.

Madsen, T., red., 1994. Lärares lärare. Lund: Studentlitteratur.

Montin, S., 2015. Från tilltrobaserad till misstrobaserad styrning. Nordisk Administrativt Tidsskrift, Volym 1, pp. 58-75.

Montin, S., 2016. Bilaga 2 till rapport Statens styrning av kommunerna (2016:24), Stockholm: Statskontoret.

Nordin, A., 2012. Kunskapens politik - en studie av kunskapsdiskurser i svensk och europeisk utbildningspolicy. Växjö: Linnéuniversitetet.

Pierre, J., 2007. Decentralisering, styrning och värdekonflikter i skolan. i: J. Pierre, red. Skolan som politisk organisation. Lund: Gleerups, pp. 9-22.

Richardsson, G., 1990. Svensk utbildningshistoria. Lund: Studentlitteratur.

Riksrevisionsverket, 1998. Lokal skolutveckling - statens roll och ansvar. Stockholm: Riksrevisionsverket.

Rothstein, B., 2002. Vad bör staten göra? Om välfärdsstatens moraliska och politiska logik. Stockholm: SNS.

Rothstein, B., 2007. Den effektiva skolan och ledarskapets mystik. i: J. Pierre, red. Skolan som politisk organisation. Lund: Gleerups, pp. 67-80.

Skolkommittén, 1997. Skolfrågor. Om skola i en ny tid. SOU 1997:121. Stockholm: Utbildningsdepartementet.

Utbildningsdepartementet, 1990. Om ansvaret för skolan. Prop 1990/91:18. Stockholm: Regeringskansliet.

Utbildningsdepartementet, 1999. Utvecklingsplan för förskola, skola och vuxenutbildning samverkan, ansvar och utveckling. Skr. 1998/99:121. Stockholm: Regeringskansliet.

Wahlström, N., 2002. Om det förändrade ansvaret för skolan: Örebro Studies in Education, 3. Diss.. Örebro: Örebro universitet, pedagogiska institutionen.

Wahlström, N., 2009. Mellan leverans och utbildning. Om lärande i en mål- och resultatstyrd skola. Göteborg: Daidalos.

0 notes